習近平總書(shū)記在黨的二十大報告中提出“健全碳排放權市場(chǎng)交易制度”。建設全國碳市場(chǎng)和利用市場(chǎng)機制控制溫室氣體排放是貫徹黨中央國務(wù)院決策部署、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的重大制度創(chuàng )新實(shí)踐。2021年7月16日，全國碳市場(chǎng)正式上線(xiàn)運行，首批納入電力行業(yè)，覆蓋了我國40%以上的化石燃料燃燒產(chǎn)生的二氧化碳排放，成為全球規模最大的碳市場(chǎng)。由于我國碳市場(chǎng)處于初期起步階段，面臨不少問(wèn)題和挑戰，需要通過(guò)更長(cháng)時(shí)間的市場(chǎng)探索和更多的市場(chǎng)主體參與，不斷完善碳市場(chǎng)建設。

為更好地發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，中電聯(lián)在長(cháng)期追蹤全國碳市場(chǎng)建設的基礎上，組織完成了“發(fā)電企業(yè)在全國碳市場(chǎng)運行情況調研”報告，提出了相關(guān)建議，供政府決策和企業(yè)發(fā)展參考。

一、發(fā)電企業(yè)碳交易工作成效

全國碳市場(chǎng)整體運行平穩。截至2022年10月28日，累計成交量1.96億噸，其中，第一個(gè)履約期成交量1.79億噸。成交均價(jià)43.93元/噸，其中第一個(gè)履約期的成交均價(jià)為42.85元/噸。累計成交金額86.0億元，其中第一個(gè)履約期成交額76.6億元。全國碳市場(chǎng)以大宗協(xié)議交易為主，占80%以上。第一個(gè)履約期履約完成率99.5%，其中，央企履約完成率100%。

碳減排和碳交易認識顯著(zhù)增強。從開(kāi)立賬戶(hù)、核算核查、配額測算、配額分配到上線(xiàn)交易和清繳履約的全過(guò)程，發(fā)電企業(yè)對碳市場(chǎng)、碳交易的全鏈條管理有了更加全面的認識，并切身感受到碳市場(chǎng)對企業(yè)經(jīng)營(yíng)、管理的意義和影響。

煤電清潔高效利用持續推進(jìn)。推動(dòng)存量煤電節能改造、供熱改造、靈活性改造，淘汰低效率落后煤電機組，促進(jìn)能效水平進(jìn)一步提升。本次調研的100多家電廠(chǎng)案例，2021年單位火電發(fā)電量平均二氧化碳排放量862克/千瓦時(shí)，同比下降1.3%，降幅比行業(yè)高0.8個(gè)百分點(diǎn)。

碳排放管理效能進(jìn)一步提升。制度體系建設逐漸完善。制定碳交易管理制度，明確各級單位碳交易工作職責，加強統籌管理，理順工作流程。數據管理日趨規范。企業(yè)認真執行數據質(zhì)量控制計劃，加強碳排放數據體系化、標準化、信息化管理，進(jìn)一步提升了碳排放數據的精細化、準確化、規范化。本次調查的五大發(fā)電集團和九家地方電力集團企業(yè)碳元素實(shí)測率從2018年的50%左右提高到2021年的100%。

減排成本降低渠道進(jìn)一步拓展。首個(gè)履約期允許企業(yè)使用CCER（國家核證自愿減排量）抵銷(xiāo)5%的應清繳配額量，有利于降低單位發(fā)電量碳排放強度和控排企業(yè)履約成本，對新能源快速發(fā)展、增加新能源企業(yè)效益發(fā)揮了一定作用。另外，碳資產(chǎn)管理為企業(yè)低碳轉型帶來(lái)機遇，對未來(lái)吸引資金技術(shù)投入到節能減碳、新能源方面起到重要作用。

低碳技術(shù)創(chuàng )新步伐進(jìn)一步加快。探索開(kāi)展低碳技術(shù)研發(fā)與實(shí)踐，堅持技術(shù)引領(lǐng)，加大大規模低成本碳捕集、封存與利用技術(shù)研發(fā)、示范與應用，實(shí)現可持續減污降碳。

經(jīng)過(guò)一年多的運行，總體來(lái)看，全國碳市場(chǎng)基本框架初步建立，價(jià)格發(fā)現機制作用初步顯現，企業(yè)減排意識和能力水平得到有效提高，促進(jìn)企業(yè)減排二氧化碳和加快綠色低碳轉型的作用初步顯現。

二、全國碳市場(chǎng)運行存在的問(wèn)題

（一）配額分配機制方面

配額分配過(guò)緊給火電企業(yè)帶來(lái)更大經(jīng)營(yíng)壓力。在現行市場(chǎng)形勢下，煤價(jià)長(cháng)期高位運行。隨著(zhù)新能源發(fā)展，新能源的波動(dòng)性使火電機組面臨更高的調節要求，煤電利用小時(shí)下降。配額成本在電價(jià)中未疏導至用戶(hù)。我國火電機組經(jīng)歷了多輪“上大壓小”，進(jìn)一步減碳空間十分有限。在這些情況下，配額分配過(guò)緊會(huì )為火電企業(yè)帶來(lái)更大經(jīng)營(yíng)壓力。

基準線(xiàn)的收緊尺度和更新時(shí)間尚不明確。碳市場(chǎng)政策缺乏連續性，市場(chǎng)無(wú)法形成穩定預期，企業(yè)難以決策，容易導致市場(chǎng)流動(dòng)性不足，增大企業(yè)履約難度。

基準線(xiàn)設置正向激勵作用不足。目前，配額基準線(xiàn)設置在鼓勵先進(jìn)機組的同時(shí)，兼顧了小機組和特殊機組的生存需要，但對大容量、高參數、低排放和深度調峰機組的正向激勵作用不夠。如，600MW機組整體配額不足；燃氣機組配額激勵不夠；配額分配方案的負荷率修正系數僅對純凝機組適用，會(huì )出現部分大容量機組因供熱量較小導致在純凝狀態(tài)下配額減少的問(wèn)題。

碳市場(chǎng)覆蓋范圍相對單一。全國碳市場(chǎng)設計時(shí)，已經(jīng)考慮覆蓋發(fā)電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空八大行業(yè)，但目前僅納入發(fā)電行業(yè)。由于單一行業(yè)內的技術(shù)水平、要素結構、風(fēng)險因素等方面較為相似，導致碳市場(chǎng)存在潛在的結構性風(fēng)險，不利于實(shí)現全社會(huì )低成本減排。

（二）監測、報告與核查機制方面

基于碳實(shí)測的核算法難以應對我國燃煤電廠(chǎng)煤質(zhì)不穩定的客觀(guān)情況。與歐美電廠(chǎng)來(lái)煤穩定且運行期內基本采用設計煤種的情況不同，我國燃煤電廠(chǎng)燃燒混煤是常態(tài)。配煤比例不同，煤質(zhì)隨之發(fā)生變化。企業(yè)按相關(guān)標準要求進(jìn)行取樣、制樣、混樣、檢驗等，燃煤的日綜合煤樣、月縮分煤樣得出的檢驗結果仍然是對實(shí)際碳含量的統計推斷。

碳核算指南沒(méi)有發(fā)揮提高碳數據準確性的目的。核算指南要求過(guò)嚴過(guò)細，很多要求超出了電力企業(yè)日常生產(chǎn)數據管理的規范要求，增加了企業(yè)管理環(huán)節和管理成本，但并沒(méi)有明顯增加企業(yè)監測數據的準確度。

核查環(huán)節未充分發(fā)揮應有作用。據企業(yè)反映，第三方核查機構缺乏專(zhuān)業(yè)性，核查存在“走過(guò)場(chǎng)”現象，增加了管理環(huán)節，但企業(yè)數據質(zhì)量未能得到有效提升。

企業(yè)數據質(zhì)量管理有待加強。從中電聯(lián)對發(fā)電行業(yè)碳排放數據的分析情況看，重點(diǎn)排放單位仍存在指標檢測不規范、數據統計不準確、參數使用不規范等數據質(zhì)量問(wèn)題。

（三）交易和履約機制方面

配額缺口上限標準未發(fā)揮作用。為降低配額缺口較大的重點(diǎn)排放單位履約負擔，配額分配方案設置了配額履約缺口上限20%的相關(guān)規定。據調研，在第一個(gè)履約周期中，幾乎沒(méi)有發(fā)電企業(yè)達到該機制的觸發(fā)條件。

仲裁機制缺失。目前碳市場(chǎng)運行面臨較多具體問(wèn)題，如，部分嚴重虧損企業(yè)銀行賬戶(hù)已被凍結，導致其無(wú)法交易履約；一些應納未納企業(yè)的補入，沒(méi)有明確途徑和方式。

（四）CCER抵銷(xiāo)機制方面

CCER抵銷(xiāo)機制尚未明確。目前政策已經(jīng)明確碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期可將CCER用于抵銷(xiāo)。但未來(lái)CCER抵銷(xiāo)機制的走向尚不明確，影響企業(yè)交易決策。另外，CCER自2017年暫停至今，經(jīng)過(guò)全國碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期，市場(chǎng)上的CCER供給量已遠低于需求量。

三、相關(guān)建議

（一）政策機制層面

盡快出臺《碳排放權交易管理暫行條例》。規范碳排放監測、報告、核查和監管行為，明確各主體責任，對失信行為加大處罰力度。

盡快擴大全國碳市場(chǎng)覆蓋范圍。從國家層面綜合考慮各行業(yè)發(fā)展空間和減排空間，統籌設定碳市場(chǎng)不同行業(yè)控排目標。盡快納入其他具備條件的行業(yè)，充分發(fā)揮碳市場(chǎng)的資源配置作用和價(jià)格發(fā)現功能，推動(dòng)全社會(huì )低成本減排。

建立配額分配長(cháng)效機制。充分考慮煤電企業(yè)在電力系統中的作用和實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況，強化煤電基礎保障和應急調峰的作用，穩定能源供應，將基準線(xiàn)下調水平控制在合理范圍，減少企業(yè)負擔。盡快明確基準線(xiàn)收緊尺度和更新的時(shí)間尺度，以使企業(yè)有明確的市場(chǎng)預期，激勵企業(yè)自覺(jué)開(kāi)展節能降碳。調整基準線(xiàn)設置（如，補增60萬(wàn)千瓦機組基準線(xiàn)、適當調增燃氣機組供電基準值、擴大負荷率修正系數適用范圍），以充分體現對大容量、高參數、低排放機組的正向激勵作用。設置配額調節機制，避免配額過(guò)松或過(guò)緊，對企業(yè)正常生產(chǎn)運行、對碳市場(chǎng)穩定運行帶來(lái)影響。

優(yōu)化監測、報告與核查制度。加快研究符合國情的缺省值核算法，選擇有利于規范行為、提高效率、降低成本的科學(xué)管理路徑。鼓勵企業(yè)選擇在線(xiàn)連續監測獲取二氧化碳排放數據。結合電力行業(yè)生產(chǎn)管理實(shí)際流程，調整核算核查制度，避免額外增加企業(yè)生產(chǎn)數據管理成本。

進(jìn)一步協(xié)調完善市場(chǎng)機制。加強碳市場(chǎng)與電力市場(chǎng)、綠電市場(chǎng)、綠證市場(chǎng)、CCER市場(chǎng)等其他相關(guān)市場(chǎng)機制運行的有效聯(lián)動(dòng)，統籌發(fā)揮政策合力，避免政策交叉和重復監管。重啟CCER抵銷(xiāo)機制和自愿減排項目備案機制。

（二）企業(yè)層面

高度重視碳市場(chǎng)對企業(yè)的轉型促進(jìn)作用。根據國家雙碳目標，完善應對氣候變化制度體系，制定企業(yè)低碳發(fā)展戰略。一方面加快企業(yè)火電布局調整和結構優(yōu)化，另一方面促進(jìn)可再生能源發(fā)展，降低單位發(fā)電量碳排放強度。

做好碳資產(chǎn)管理。強化碳資產(chǎn)管理的制度建設，搭建資產(chǎn)管理信息化系統平臺，提高企業(yè)精細化運營(yíng)管理水平和碳排放數據質(zhì)量；探索實(shí)現企業(yè)碳管理系統與全國排污許可證信息管理平臺等國家系統的對接，減少重復填報，實(shí)現數據共享；挖掘CCER減排潛力，開(kāi)發(fā)CCER項目，拓展減排領(lǐng)域；積極利用碳金融工具，發(fā)揮金融在優(yōu)化資源配置的作用。

持續開(kāi)展能力建設。通過(guò)多層級、分區域、分職責的培訓，提高碳管理能力。規劃技術(shù)創(chuàng )新戰略，加快清潔能源技術(shù)、儲能技術(shù)、碳捕集封存利用技術(shù)的創(chuàng )新研發(fā)和示范，有效推動(dòng)綠色低碳發(fā)展。

（三）行業(yè)協(xié)會(huì )層面

推動(dòng)建立行業(yè)碳排放數據質(zhì)量管理自律體系。組織制定有關(guān)行業(yè)規范，通過(guò)行業(yè)自律，推動(dòng)企業(yè)自覺(jué)守法守規參與碳市場(chǎng)。組織企業(yè)開(kāi)展碳排放數據自查和互查，預判數據風(fēng)險，加強交叉檢驗，提升數據質(zhì)量。

加強企業(yè)數據質(zhì)量監督和人才培養。加快推進(jìn)碳排放管理員人才培養體系建設，建立健全職業(yè)能力評價(jià)機制，提升行業(yè)合規開(kāi)展碳數據質(zhì)量管理的能力。

探討依托行業(yè)協(xié)會(huì )設立碳交易仲裁機構。協(xié)調碳排放交易中存在的問(wèn)題、障礙和企業(yè)間的糾紛以及開(kāi)展異議復核等。